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[市政协十三届二十三次常委会议发言材料]循序渐进推动十五年免费教育的前瞻性思考
[发布日期:2018-01-11]   本文已被浏览过: 次   字号:

  

市政协委员、南京航空航天大学理学院副教授     

    

  中国未来发展与创新型国家建设关键靠人才、 根本在教育。在当前经济转轨、社会转型的新形势下和调整经济结构、转变发展方式的新任务下,落实国家重大战略布局调整,实现中等收入陷阱的跨越和国家的繁荣富强,需要国民素质的普遍提升和教育事业发展战略的跟进与调整。随着免费九年义务教育的基本普及、免费中等职业教育的大力发展、普通高中教育普及率大幅度提高,尤其是面临世界各国争先推进免费义务教育的延长,全面夯实人才培养之基的战略竞争,作为国民教育之根基和政府基本公共服务重要内容的基础教育,需要新的战略谋划与顶层设计,在实施近三十年的九年义务教育制度基础上,前瞻性地进行免费教育扩展的政策研究和实践探索已经极为迫切。 

  一、国家教育战略新发展的重要支点: 扩大实施国家免费基础教育 

  十九大召开后,围绕中华民族伟大复兴的中国梦,国家在经济社会领域进行了一系列新的战略布局,作为人才保障和智力支撑的教育必须要迅速进行战略跟进。而基础教育在整个教育体系当中是基石,扩大实施国家免费基础教育成为推动国家教育战略新发展的重要支点,对适应并促进经济社会发展和四个全面战略布局的落实,具有先导性基础作用。 

  (一)人民群众日益增长的教育需求成为时代主流,期盼国家免费基础教育覆盖面扩大 

  教育事业既是国计,更是民生,而且是最大的民生。在改革开放三十多年的社会进程中,作为政府基本公共服务重要内容的教育事业取得了显著的成就,特别是经过社会各界的不断努力,从1985年普及九年义务教育目标的正式提出,到2000年实现 两基,再到2011年实现城乡免费九年义务教育,充分保障了人民群众的基本受教育权,极大地满足了千家万户的基本教育需求,一定程度上减轻了困难家庭的经济负担,有力地扩大了低收入困难家庭子女的受教育机会。 

  但随着经济社会的发展和人民群众生活水平的整体提高,接受更高水平的基础教育已经成为新的时代要求。到2010年,我国人均GDP4270美元,进入中高收入国家行列,2014年人均GDP增至7485美元,处于向高收入国家迈进的过程中。因而,针对基础教育领域,近些年社会各界关于延长义务教育到12年和扩大免费教育的呼声日益强烈,而且在大部分地方也出现了从学前到高中的免费教育实践探索,以满足民众更高水平的基本教育需求。与此同时,随着医疗、社保、就业领域改革的深入推进,国家基本公共服务体系正在进行着结构性的调整与完善,那么作为基本公共服务主要内容的基本公共教育服务应该考虑在质量提升和免费年限拓展的层面协同推进,通过免费教育的扩展进一步改善民生,办人民满意的教育。尤其是对于进一步减轻广大农村地区和城市贫困家庭的教育支出负担,对于促进居民实际收入的增加具有现实意义。 

  (二)经济转型升级对劳动力素质的要求不断提升,诉求国家免费基础教育年限延长 

  经济转型升级,意味着经济生产从低附加值向高附加值、从高能耗高污染向低能耗低污染、从粗放向集约的转型,既包括产业结构由第一产业占优势比重逐级向第二、第三产业占优势比重演进,也包括产业内部通过技术集约化不断提高生产效率。这就对劳动者素质提出了更高的要求。与此同时,我国正处在人口老龄化加速的时期,人口红利逐渐消失,实体经济、虚体经济以及新兴市场的发展,迫切需要具有基本劳动技能和核心素养的新型劳动者,实现由农民工大国向技工大国的转变和中国制造2025”所提出的向制造强国迈进的战略目标。 

  因此,利用经济转型升级的十三五这一最后窗口期,强化对人力资本和教育红利的开发,扩大免费基础教育年限,普遍提升未来劳动者的综合素质,让每个青年人心怀梦想、带着技能进入劳动力市场是产业结构升级的基本要求。而且,从世界教育发展的趋势来看,普及义务教育,不断扩展和提高人口受教育年限和水平,大力提升劳动者基本素质,已经成为推动知识经济社会发展的基本要求。这就要求政府在系统推动经济改革的同时,从国计的层面,通过扩大实施免费基础教育等途径,强化对劳动者基本技能和核心素养的培养。现阶段,尤其要发挥高中阶段教育的人才培养作用。有研究表明,我国人力资本增长模式正在由初中阶段教育驱动型向高中阶段教育驱动型转变,也就是说高中阶段教育的加强对我国人力资本积累和质量提升将发挥阶段性重要作用。 

  (三)国际战略竞争日趋激烈,科技创新、人才立国要求扩大实施国家免费基础教育 

  我国距离高收入国家人均GDP 12000美元还有相当的差距,正处于中等收入陷阱的跨越阶段,研究和推动扩大实施国家免费基础教育是着眼于未来创新型国家建设和全面提升国际竞争力的人力资源战略布局,是实现经济社会发展国际竞争的 弯道超越和抢占科技创新、人才立国先机的重大举措。 

  世界银行和联合国教科文组织2012年纳入统计的214个国家中,75个高收入国家里共有39个国家的义务教育年限在10年以上,约占52%55个中等偏高收入国家中,26个国家实施了10年以上免费义务教育。低收入国家中的布基纳法索、乍得、朝鲜和多哥的义务教育也达到了10年。 

  二、扩大实施国家免费基础教育具有可行性: 将高中阶段纳入的条件已经初步具备 

  随着经济社会的快速发展和政府财力的不断增强,以及一系列重大教育改革发展政策的落实,各级政府目前已经在学前、义务和高中三个阶段实现了不同范围、不同程度、不同内容的免费教育,为进一步扩大实施国家免费基础教育的范围打下了比较坚实的基础,提供了现实可能性。 

  (一)基于九年义务教育的免费教育扩展实践已经广泛呈现 

  目前,我国实施的免费教育大致有三种。一是法定的免费九年义务教育。即针对所有适龄儿童少年的两免一补和政府对集中连片特困地区义务教育学生提供的营养补助。二是中央政府实施的其他免费教育。包括覆盖农村学生、涉农专业学生、城市低保家庭学生的免费中等职业教育,针对局部地区、部分人群实施的免费教育,总体而言,这些免费教育贯穿于基础教育的各个学段,呈现出地域、程度、范围、对象上的差异,但主要是基于九年免费义务教育的延伸。 

  (二)在全国范围内实施高中免费教育的基本条件已经初步具备 

  纵观高中阶段教育的发展历程,统计数据显示其总体规模在经历2001—2007年的快速增长后,随后五年基本稳定。其中,普通高中学生数略有下降,中等职业教育学生数略有提升,两者之比维持在1. 1∶1左右。到目前,全国高中教育阶段普及率已经超过85%,实现了基本普及,距离90%普及水平已经不远,进行免费扩展具备了现实基础。 

  1、经费保障上,形成了普通高中以政府投入为主的局面 

  2008年开始随着高中阶段普通高中学生规模占比的减少政府投入所占比例迅速上升。过初步测算,十三五期间高中阶段每年的教育事业费总额6000亿左右,按照1∶1的普职比,除去已经实施的免费中职既有的普通高中财政性经费投入政府实施免费教育需要在既有的经费投入基础上进行学费的补偿性免除,每年需要增加的财政性经费约为600亿左右。 

  2、实践基础上,31个省份在不同程度推进了普通高中免费 

  资料检索和分析显示,免费高中阶段教育已经在地方广泛自主探索施行,呈现出星火燎原之势。早在2005年,宁波北仑区就施行低保家庭子女免费享受15年教育计划。2007年,杭州市通过建立教育资助制度,确保残疾学生享受免费15年基础教育。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020)》颁布后不久,湖南长沙芙蓉区,甘肃肃南,内蒙古伊金霍洛旗、鄂尔多斯,陕西吴起,青海西宁,福州马尾,陕西府谷、神木、宁陕、高陵、彬县、安康,山东兖州,山西平鲁、左云、右玉、长治、沁水,新疆若羌、和丰、和布克塞尔,包头石拐区,青海天峻,山东潍坊高新区,广西南宁东盟经济开发区,漳州,辽宁等地纷纷宣布实施15年免费教育。在区域分布上,目前全国已有31个省市自治区都在不同程度和范围探索地施行了普通高中免费教育。例如,西藏、内蒙古全区内实现了普通高中免学费,北京、上海、天津针对残疾学生实施普通高中免学费,辽宁、安徽针对孤儿学生实施普通高中免学费,其他省份都是地市和区县层面进行免费的实践探索。在免费内容上,所有实施免费的地区主要是以免学费为主,部分地区还免除了住宿费、教科书费、作业本费、校服费、取暖费、保健费等。 

  三、循序渐进推进十五年国家免费基础教育发展 

  在新的时期,战略谋划扩大实施国家免费基础教育,既要立足现实又要放眼长远。也就是坚持《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所明确的深化教育领域综合改革,必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际和坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断。尽管囿于财力所限和基础教育事业发展任务的艰巨复杂,政府相关部门表示,到2020年没有考虑施行15年义务教育制度,但支持有些地方根据自身财力等状况所作出的普及高中阶段教育的做法。而从长远来看,根据国内实际情况和国外经验以及教育自身发展的实际,谋划在合适的时候推行并有步骤地开展15年国家免费基础教育的时机已经较为成熟。 

  (一)进一步巩固和夯实国家免费九年义务教育 

  综观国内外义务教育发展的实际情况,我国虽然已经实现城乡统一的免费九年义务教育,但由于长期以来管理体制机制的问题和教育发展城乡、地区、校际差异等因素,诸如免费营养餐等一些国家政策的落实还存在问题,义务教育优质均衡的发展还有很长的路要走,通过免费来促进所有儿童少年有学上和上好学的努力还要在体制机制上进行完善,在国家层面集中力量解决义务教育均衡发展和质量提升的问题,这是在近期内扩大实施国家12年免费基础教育的重要前提。这也要求在义务教育经费的投入上,适应国家财税体制改革进行长效保障机制的完善,进而在克服经济新常态所带来的挑战中加强政府对义务教育事业更高水平发展的财力保障。 

  (二)免费教育逐步向上拓展至高中阶段 

  尽管国际上经济社会发展趋势及其基础教育发展的经验和国内相关分析研究表明,高中阶段教育对我国未来人力资本存量的提升以及国家战略的人才支撑具有潜在的重要作用,但是鉴于高中阶段教育改革发展的实际,在政策层面启动和实施高中阶段免费教育不能一蹴而就,总体上需要纳入国家15年免费基础教育进行顶层设计,逐步推行。 

  在当前的国民教育体系中,随着国家对九年义务教育的高度重视和大力投入以及对中等职业教育的重大政策安排,作为基础教育重要组成部分的普通高中教育则相形见绌。特别是随着教育改革的不断推进,普通高中教育发展面临的管理、办学、投入等体制机制层面的问题日益突出,从而成为基础教育事业的一块短板,也就成为实施12年国家免费基础教育的重点。但是,普通高中免费教育的推动需要以重大问题的解决为突破点,进行综合施策,确保逐步推进以改善其豆腐腰的不利处境。 

  一是在观念层面强调基于底线标准的学杂费免除而不是政府无限责任全包之所以强调在国家层面实施纳入高中的15年免费基础教育而不是义务教育,一方面,在概念上切实地回避了义务教育法律的限制问题,因为教育法规定国家实施九年制义务教育,否则就是与现行法律相违背,而法律的修订又是一个需要假以时日的复杂问题; 另一方面,在责任和程度上切实地表达了高中阶段教育的非强制性和政府的基本公共教育资源的提供,政府通过财政性经费的投入提供免除学费的基本普通高中阶段学习,并结合针对学生的奖学金,满足适龄青少年选择性地接受适宜的普通高中教育,避免因政府完全包揽而导致学校去特色化发展和学生自主选择的缺失。免费实质上是通过政策充分发挥财政性经费的调节和激励作用,既引导和确保更多的适龄青少年,特别是经济困难家庭子女接受更长年限的基础教育,又促进普通高中学校的特色、多元化发展。 

  二是在技术层面对当前部分地区所尝试的普通高中教育免费实践进行总结。这既是顶层设计和政策论证的需要,也是综合施策、逐步推行的要求。尽管普通高中阶段学校数和在校生数相对于整个基础教育总体规模较小,但是在分布上受各地经济社会发展差异化特征的影响而存在着明显的地方特色。从当前全国范围内各级地方政府不同程度的探索实践来看,也存在着一些机制、方式、手段甚至困难上的相似和共通之处。因而,作为立意于国家教育战略支点的普通高中免费政策,要进一步组织开展研究和广泛的讨论以及意见的征集,进行旨在服务于国计的经验总结和问题剖析,形成分地区、分省份的有针对性的免费教育实施方案和工作办法以及风险预警机制,特别是要在农村地区和中西部省份开展试点,由点到线、由点到面,逐步推行国家普通高中免费教育,避免一刀切而造成政策调整产生新的问题和矛盾。 

  三是在组织和保障的层面成立面向未来的国家普通高中教育发展委员会。借鉴义务教育普九攻坚和学前教育三年行动计划,成立由中央相关部门组成的领导委员会,进行普通高中教育免费改革的领导和统筹。长期而言,要着重开展全国范围普通高中阶段学龄人口规模、学位需求数量、校舍建设、学校运营、师资队伍、设施配备等方面经费需求总量的测算,根据学校运行成本的核算,完善形成国家层面的生均经费投入标准,并在进一步明确各级政府事权和支出责任的前提下,结合国家财税体制改革的要求,建立一个依标准、明责任、定预算的基本经费长效保障机制和引入社会资金的激励机制。近期而言,则迫切需要在国家层面研究解决普通高中债务的化解问题,一方面,促进普通高中健康有序发展,另一方面,扫清推动普通高中免费的现实障碍。 

  (三)将加强学前教育发展纳入国家教育战略 

  从相关制约因素和前提条件的分析来看,虽然学前教育目前被纳入国家免费基础教育的时机尚不成熟,但是从国民素质提升和人才培养以及服务创新强国建设的战略意义上而言,需要政府进一步加强对学前教育的总体谋划、介入和针对性扶持,准备扩展的条件。 

  经验和实证研究表明,优质的学前教育不仅对个体未来的学习和动机有持续的影响,而且对个体的发展和人力资本的开发具有非常重要且长远的影响,它所带来的早期发展结果不仅仅使人在起跑的第一步处于优势地位,更会作为一种内在因素影响后续阶段学习的选择性和吸纳性,形成一种持续的引致性滚雪球式发展。最佳的投入模式应当是对年龄越小的儿童投入越多的资金,并且不断追加投入,如果家庭无法为幼儿的学习提供必要的条件,政府则应及早介入。另外,从免费教育政策的发展和国际上推进免费教育的路径和步骤来看,学前教育免费总体上是在高中阶段免费之后。也就是说,长远而言,免费高中教育实现之后,就需要适时进行免费学前教育的规划与实施。 

  因此,政府要进一步加强对学前教育的资助,采取措施充分激发家庭和社会有效介入。在总结实施国家学前教育三年行动计划的同时,进一步明确学前教育事业的属性及其改革发展过程中政府的事权与支出责任,在加强园所建设的同时鼓励学前教育领域多种形式、多种举办主体、多种经费筹措与运营的多元化发展局面,避免学前教育小学化倾向的加剧。特别要持续加强对中西部地区学前教育事业的重点扶持和奖励,着力解决家庭经济困难和孤残儿童入园难问题和营养与健康问题。 

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