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推进“一城三区”建设 拓展南京城市发展空间
[发布日期:2013-11-04]   本文已被浏览过: 次   字号:

推进“一城三区”建设 拓展南京城市发展空间 
                                   ——南京市新区建设工作调研报告 


  为适应南京城市发展需要,构建城市新格局,促进经济社会和城市建设持续、健康发展,市委、市政府于2001年底做出了推进“一城三区”(河西新城区、东山新市区、仙林新市区和江北新市区)规划、建设的重大战略部署。为发挥政协参政议政职能,做好有关促进工作,市政协人资环(城建)委与农工党市委、九三学社市委联合组成调研组,对我市“一城三区”的规划建设情况进行了专题调研。先后走访了我市4个新区,召开了市、区两级规划、建设、计划、房产、交通、教育、卫生、商业等部门座谈会,并组织有关专家开展了认真研讨。

  从这次调研的总体情况看,几年来“一城三区”的规划与建设,拉开了城市框架,拓展了城市发展空间,我市城市建设及经济社会发展的新格局已初步显现。同时,也存在不少值得重视的问题,需要在今后的工作中采取有效措施,切实加以解决。 

  一、现状分析

   (一)新区建设取得的主要进展

  “一城三区”的城市总体规划均已编制完成,并正在加紧编制各专项规划、分区规划和控制性详规,这对“一城三区”的建设工作形成了有效的指导和控制。“一城三区” 规划总面积为436平方公里,是南京今后城市发展的重点地区。河西新城区,规划面积56平方公里,以商务商贸、旅游、居住等功能为主。东山新市区,规划面积110平方公里,主要承担主城综合功能的扩散。仙林新市区,规划面积80平方公里,以发展教育和高新技术产业为主。江北新市区,规划面积190平方公里,具有相对独立的区域综合服务功能,是江北地区城市化发展的先行区。到2010年,“一城三区”的规划总人口为235万。

  几年来,“一城三区”建设取得了长足的发展,建成区面积迅速扩大,城市化率不断提高,城市功能逐步得到提升和完善。“一城三区” 城市建成区已超过200平方公里。新区内市政道路的主要框架已经形成,道路建设规模达560公里。2002年—2004年,开发、建设住宅商品房(含在建)近1000万平方米,商业配套设施建设(含在建)近130万平方米。

  (二)新区的功能及作用尚待进一步发挥

  从总体上看,新区建设取得了巨大的进展,但新区在我市城市发展中的战略地位还没有充分显现,新市区作为分担主城区城市功能的作用有待拓展和增强。

  新市区的城市化功能不够完善。主要表现在交通、就业、生活设施配套等三个方面存在弱部。有的新市区城市功能单一,产业功能较弱,没有形成保障新区经济社会全面发展的产业支撑、产业集聚和规模就业;公共交通、教育文化、医疗卫生、商业服务等综合配套相对滞后;新区商品房的建筑量、销售量很大,但实际入住率很低,没有真正发挥出疏解主城区人口的作用。以江宁为例,南京城区居民购买了该区近几年开发商品房的7-8成,但实际入住率不足购买量的30% 。

  主城区在功能上长期受到的困扰还未得到明显缓解。主要是五个困扰:

  用地的困扰,主城区建筑密度很大,可用的土地资源和建设空间日益紧缺;

  住房的困扰,商品房价格过高且居高不下,市民购房难以承受;

  交通的困扰,机动车增加过快,道路建设跟不上,城市交通日益拥堵,停车困难;

  就业的困扰,大批企业随着“退二进三”的实施从主城区迁出,但就业人口没有同步转移,城区的就业机会相对减少,主城区的就业矛盾更加突出;

  生活环境的困扰,主城区人口高度集聚,没有规模性、实质性向新区、向外围疏散、转移,人口密度没有明显下降,主城的人居环境质量没有得到显著改善。

  (三)新区建设中存在的主要困难和问题

  一是认识上有偏差。对新区功能、定位的理解和把握不够准确。有的区在实际工作中把“一城三区”建设仅仅当作本区的事情,甚至借题搭车,将其泛化为全地区的工作,大局意识不强,往往自成一体。对围绕新市区的发展定位,加强配套建设、提升产业功能重视不够、投入不足,在主动承接主城的人口疏散、就业转移等方面措施不多。这个问题如不解决,有可能使新市区成为单纯的开发区、住宅区、大学城。

  二是管理体制分隔。“一城三区”建设采用各区负责、各自管理的模式,这种体制上的松散与分隔造成从整体上、全局上对有关工作进行协调、整合的难度很大,特别是缺少对“一城三区”发展中一些综合性、区域性的重大项目、重要配套进行统筹考虑、安排。加上有的区仍然与市里“财政分灶吃饭”,城建管理体制分隔,新区建设项目得不到市级财政的投入和支持,市政设施、园林绿化等不纳入城市管养体系,新区与主城在实现建设、发展的对接、融合上存在不少体制性的障碍和阻隔。

  三是交通对接滞后。新区与主城区间交通不够通畅、便捷。南京老城与外围片区间一直受到玄武湖、紫金山、城墙、秦淮河、铁路的阻隔,使高强度的交通流集中在有限的出城通道上,这些道路已基本处于高度饱和、拥堵的状态。目前,主城与“一城三区”的交通连接,主要依靠城西干道、城东干道和宁溧路、宁镇公路和长江大桥等老的交通通道。长江二桥、三桥建成后,主要承担的还是过境交通,并没有真正解决长江大桥严重超负荷、过江交通困难的市区交通问题。

  四是新区公共配套不足。到目前为止,新市区群众的日常生活还远不如在主城区方便。这方面工作是我市新区建设中的薄弱环节,一定程度上对新区持续、健康发展形成了瓶颈制约,这也是主城市民不选择到新区定居、主城人口难以向外围疏散的重要因素。目前,我市几个新区建设的商品房大部分被作为城区购房者的第二居所,入住人群以老人和小孩居多。即便这样,已经给新区的教育、卫生等方面的工作带来了空前的压力。随着新区各项事业不断发展,人口聚集越来越多,这方面的问题会更加突出。                

  二、对策建议 

  (一)统一思想认识,明确目标、任务

  1、要认清“一城三区”建设的战略意义

  “一城三区”建设工作,近期重在缓解主城发展中的各种矛盾,远景旨在改善城市格局、提升城市功能、促进南京城市的可持续发展。它不仅是某一个区、哪一个部门的事情,也不只是直接相关的几个区、几个部门的事情,而是一项具有高度全局性、整体性和系统性的工作。它要求各有关地区、单位增强全局意识、树立系统观念,努力形成全方位、多层次协同配合的工作局面。

  2、要正确认识和处理好建设新区与疏解主城的关系 

  “一城三区”是市里确定的南京城市化发展的重点地区,理应成为我市城市建设项目安排、资金投入的重点地区,更是所在区相关工作的重中之重。新区要作好加法,主城要作好减法。当前,要着力倡导“建设新市区,服务主城区”的工作理念,摒弃以自我发展为中心、以行政区划为框框的狭隘思想。各区应按照“一城三区”发展规划的要求,将其作为城市功能密集区和区域城市化的先行区,突出重点,集中力量,加快建设;并以点带面,带动所在行政区城市化发展、建设工作。

  3、要进一步明确目标、任务

  近期,应从拓展城市发展空间,完善城市功能,疏解主城人口,构建开敞布局的目标考虑,加快“一城三区”基础设施和配套建设,加速产业集聚,搞好新区、主城之间在各项城市功能上的融合与对接。远期,要把“一城三区”建成一个既能工作又能生活的,平衡的和相对独立的新城。各有关单位、部门,都应切实围绕“一城三区”建设的总体目标和任务,落实工作责任,细化工作目标,组织具体实施。

  (二)加强组织领导,理顺管理体制

  1、加强工作指导

  把新区建设列为我市“十一五”城市建设规划的一项重要任务。要专门制定、出台继续大力推进我市“一城三区”建设、发展的实施意见,使这一战略决策,真正成为一项发展目标明确、建设内涵清楚、工作责任到位,可以量化、可以考评的工作任务。要深入分析近年来城市的发展变化,对老城和新区的人口、环境质量、产业布局等进行综合调控,形成具有全局指导性、规范约束性和具体操作性的政策文件,提出新区近期、中期和远期开发建设的目标、任务和手段,并对新区建设的工作进度、建设时序、重点工程安排、组织机构、考核体系等方面提出要求,拿出指导意见。

  2、强化市级领导和协调的职能

  在“一城三区”战略的实施上,由于缺少全局性的调控和有效监管,出现了新市区重复建设严重、资源无法得到优化组合等情况。我市几个新区同时划出大量土地办大学城的情况,即是一个例证。另外,新市区的概念在实际工作中或被放大使用、或被淡化处理,具体工作思路、建设安排往往与市里的战略目标产生偏离。因此,从体制上强化市级领导、统筹职能,是十分重要和必要的。在下一步工作中,必须明确市一级的领导地位和领导责任,建立、健全从全局出发进行宏观调控、统筹协调和综合平衡的工作机制。

  3、理顺管理机制

  现行的管理体制是,“一城三区”的建设都由所在区负责实施。由于利益主体不同,区一级处理问题,往往会出现偏重局部多、考虑全局少的现象,尤其是对跨区的规划、建设更难以实施。因此,应在管理体制方面进行必要的调整,要把“一城三区”的规划、建设项目全面纳入我市城市建设年度性的计划管理、项目管理和资金管理。对于目前江宁和老江浦仍然享受县级管理权限,财政与市里“分灶吃饭”的情况,应尽快研究、建立东山、江北两个新市区与市里统筹、对接的项目建设、管理体制。

  (三)加强规划指导,适当调整区划 

  1、加强规划指导

  从提高城市整体功能,改善城市整体环境,完善城市的产业结构、用地结构和人口结构出发,制订“一城三区”建设、发展的综合规划。在规划中,要十分明确地对江宁、浦口的两个新市区的范围进行界定,以免把新区范围泛化为原县(区)域范围。由市各有关职能部门牵头,对几个新区已有的和将要制订的各个专项规划进行整合,统筹制订“一城三区”市政公用、住宅、商贸、教育、文化、产业和各项社会事业发展的专项规划,为强化市区衔接、增进彼此协同、避免无序建设提供规划保障,促进“一城三区”建设工作健康、协调发展。

  2、适当调整区划

  目前,河西新城区的大部分规划用地在建邺区,少量在鼓楼区;仙林新市区的规划用地按行政区划分别隶属于栖霞区、江宁区和玄武区管辖。河西建设指挥部和仙林大学城管委会不是地方政府,行政管理权限受到限制,尤其不具备行政执法权,要跨区实施统筹管理、协调各种矛盾的难度很大。因此,对一个新市区分属几个行政区管辖的情况,应按照新市区的总体规划,尽早实施行政区划调整,统一区划、统一事权,以利于对新市区规划范围内所有建设行为,按照规划要求统一进行控制、实施、管理和协调。

  (四)加强基础设施建设,提高综合配套水平

  1、加快主城与新区之间的交通建设

  要按照构建南京“大市区”交通体系的思路,加快过江通道、宁杭高速南京段、宁镇公路及中山门由环陵路至仙林新市区等道路的改造和建设,以及地铁、轻轨等大运力轨道交通向新市区的延伸。交通规划方面要具有前瞻性,对道路的路幅和流量设计要有科学的预测。

  2、完善各项基础设施建设

  要按照“一城三区”的功能定位,抓紧建设、完善新区城市路网以及供排水、燃气、电力、通信、广播、电视、信息网络等各项基础设施。一要围绕“一城三区”各自的产业导向和未来人口规模,逐步建成与经济社会发展相适应的基础设施体系,发挥好基础设施对产业聚集、社会发展的引导作用;二要根据新区的远期发展目标,在基础设施规模、容量的安排上超前预留出足够的空间;三要利用好新区在“白纸”上搞建设的特点,按照同步施工、配套建设的要求,注重抓好环境建设、管线下地、公用设施主干管随道路建设同步铺设到位等工作。

  3、加强各项生活配套设施的建设

  我市的新区发展已到了实现由“城”向“市”的转变,由投资推动发展向消费拉动增长转变,并通过人气的聚集进一步吸引各方面投资的重要关口。而新区综合配套能力的高低,是市民是否愿意在新区定居、企业是否选择到新区发展的重要因素。因此,现在要高度重视加快新区的文化教育、医疗卫生、金融服务、商业网点等各项配套设施的建设。对应由政府投资、建设的配套设施,要认真执行有关政策规定,率先抓好落实。对需要社会、企业投资、建设的项目,要做好政策引导,保证已经出台的优惠政策落实到位。鼓励主城区的名店、名校、名院采用分店、分校、分院以及连锁的形式到新区布点和发展。  

  (五)加强政策支持,统一政策待遇

  1、资金的投入要向新区倾斜

  由于近年来“一城三区”城市化发展迅速,对城市基础设施和各类配套设施建设的要求越来越高。虽然有关区一直对这些设施建设保持高强度的投入,但由于区级财力有限,很难实施更高水平、更大规模的建设。市里应从统筹和加快“一城三区”建设步伐,提升“一城三区”城市建设水平出发,将有关建设项目纳入市级城市建设资金的总盘子,做出计划安排。对于在区域发展中综合性强、拉动力大的重要项目,应给予政策倾斜,重点投入。

  2、优化公交发展、交通管理的政策措施

  要从构建大公交体系出发,从方便市民出行考虑,制订相关政策,大力发展主城与新区之间、新区与新区之间的公共交通,延长运营时间、增加公交线路、打破运营区域范围的垄断。例如,江宁的101路公交车原来终点站在新街口,现在只能到箍桶巷,江宁群众进城就要换乘几次车,很不方便。这种状况应该改变。

  要从实际出发,不断调整、优化主城与新区之间重要交通道路的管理。如宁溧路,是主城与江宁之间的主要通道,管理上属于交通道路。由于大量货车上路通行,目前已处于饱和状态。应考虑将类似情况的路段纳入城市道路管养体系,对大型货车等车辆实施分流,以疏导主城与新区之间的交通联系。再如,江北宁六公路两个收费站的存在,给浦口及江北地区经济、社会发展带来一定的影响,与新市区的定位不相符合。这个问题已经提了多年,应尽早下决心解决。过江隧道建成后,如何降低市民的通行成本,也是一个不容忽视的问题。     

  3、统一有关政策待遇

  统一新区与主城区的政策待遇,消除政策落差,是增强新区发展信心、优化发展环境的重要环节。江宁地区的管道煤气与南京市区一样,由南京市煤气公司负责供应,但供气价格为每立方米1.3元,远高于南京市区的供气价格,当地群众意见很大。再如,江宁的出租车只能带客进城,不能带客返回,更不能在城区载客运营。这些问题的存在固然有其复杂的历史原因。但是,从加快主城与“一城三区”统筹、协调发展和方便人民群众生活出发,对于水、电、气、公交、出租等公共服务方面的问题,政府应重点考虑解决。

  4、制订主城人口向新区转移的引导政策

  在进一步解决好交通、就业及配套服务等问题的基础上,要专门制订主城区人口向新区转移的引导政策。比如,控制主城区的住宅建设,在新市区多安排住宅用地、住宅建设。再如,采取提高交通补贴、提高住房公积金贷款额度等办法,鼓励、引导主城区人口向几个新区疏散。

 

市政协调研组

二〇〇五年七月

 

成果应用:

该调研报告经政协南京市第十一届委员会第32次主席会议通过,已形成《关于关于在“十一五”期间继续推进“一城三区”建设工作的建议案》(宁政协发[2005]19号)报市委、市政府。 

市委书记罗志军批示:政协围绕十一五规划所做的调研成果显著,对全市十一五规划有很强的参考作用。请宏坤同志、沈健同志认真采纳;蒋宏坤市长批示:建议很好,请市建委结合明年城建工作,加强一城三区建设项目的安排,加快交通路网和基础设施项目,配合项目建设,尽快提升一城三区的新区形象。

刊用情况:该调研报告被中共南京市委办公厅(政策研究室)《调研参考》([2005]33号)刊用,转发给各区县、市各部门。

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