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保护土地资源 保障经济社会可持续发展
[发布日期:2013-11-04]   本文已被浏览过: 次   字号:

 保护土地资源 保障经济社会可持续发展

                                 ——南京市土地规划、利用情况调研报告  

  根据2003年全市及市政协重点调研课题安排,针对当前我市社会经济迅速发展、各业用地需求快速增长、土地供求矛盾日益突出的情况,市政协人资环(城建)委与农工民主党市委、九三学社市委联合组成专题调研组,由市政协领导带队,市国土局配合,对我市土地资源规划及利用情况进行了调研。调研组先后走访了9个区县和市级开发区,召开了6个座谈会,参加活动的政协委员、专家近200人次。

  从这次调研的总体情况来看,我市的土地规划利用工作,为保障全市经济建设和社会发展作出了重要贡献,在保护土地资源上也存在不少值得重视的问题,在今后的工作中,必须采取切实有效的措施,妥善处理好保障与保护的关系,以保证我市经济社会的可持续发展。 

  一、我市土地管理工作的主要进展

  近年来,我市认真贯彻国家关于土地管理的各项法律、法规和政策,始终抓住依法行政和科学管理两个重点,坚持发展为第一要务,努力为经济社会发展提供物质保障,在土地的规划、利用方面做了大量积极有效的工作。自1999年新《土地法》实施以来,全市共提供建设用地4200公顷,其中工业用地1800公顷;共出让土地3100公顷,总收入171亿元。

  (一)认真编制土地利用规划,实施建设用地计划管理

  我市行政辖区土地总面积为6597平方公里,曾开展了两轮土地利用总体规划和几次专项规划的编制工作。1992年起编制《南京市土地利用总体规划(1991—2000年)》。1995年依据土地利用总体规划编制了《南京市基本农田保护区规划(1994—2030年)》。1997年,我市编制了《南京市1997-2010年土地利用总体规划》。2002年开展了土地开发整理专项规划的编制工作。到目前为止,我市所有的县(郊区)、乡(镇)土地利用总体规划均经过省政府批准,已建立了以指标控制为核心的三级规划体系。一个完整的土地利用规划体系,在我市耕地保护、土地征用与供应、城市建设、小城镇建设等方面发挥了重要作用。

  近3年来,全市共下达农用地转用计划6726公顷,按计划保障了建设用地。在用地管理上,认真执行农用地转用审批制度和耕地占用补偿制度,按照土地用途管制的要求,进行农用地转用审核,重点审查是否符合规划,是否占用基本农田。1997年以来,市级办理占用耕地2848公顷。2000年至2002年江宁、六合、高淳、江浦、溧水5县(区)共办理占用耕地面积2993公顷。几年来,我市共征收和筹集了1.81亿元专项资金用于土地的开发复垦,共开发复垦整理入库项目349个,通过省国土资源厅验收项目286个,净增耕地面积2269公顷,通过建立耕地占补平衡机制,缓解了建设占用耕地指标的不足。国家下达我市的基本农田保护率为83.38%,到2002年底,我市的实际保护率为83.38%。

  (二)抓好土地管理基础工作,优化土地利用结构

  我市从地籍工作入手,为土地的科学管理打好基础。经过近10年的努力,全市的土地利用现状调查、城镇初始地籍调查、农村土地利用现状更新调查和土地质量评价等地籍基础工作已全部完成,比较全面系统地查清了我市的土地家底,并在此基础上建立了地籍管理信息系统。同时,加强了土地利用动态监测工作,这为耕地总量动态平衡、土地利用结构动态平衡提供了技术支持。

  近年来,根据全市生产力布局优化的要求和“一个疏散、三个集中”和“退二进三”的现代化城市建设规划,抓住经济结构调整的机遇,调整建设用地结构,一方面做大做强开发区和新城区,另一方面实行企业“退二进三”、“三联动”的土地优惠政策,通过搬迁老城工业企业,腾出空间,营造环境,发展现代服务业,提高老城土地使用率。在农村积极推行居民点向中心村、小城镇集中,以土地供应为手段,引导建设的发展和土地利用结构的调整优化,支持经济结构的调整和城市现代化的发展。2002年新增工业用地基本上落实在各类开发区。今年上半年,全市完成征地总面积2700多公顷,其中市本级征地1100公顷,区县征地1600多公顷,较好地完成了一大批国家、省、市重点工程建设的征地拆迁任务。

  (三)加强土地法制建设,依法行政的水平不断提高

我市先后出台了《南京市建设用地管理条例》、《南京市土地监察条例》、《南京市土地权属争议处理办法》、《南京市国有土地使用权招标和拍卖管理办法》等2个地方性法规、4个政府规章和120个规范性文件,为全市依法管理土地提供了依据。同时,注重加大执法监察的力度,严肃处理违法用地问题。近几年,共查处违法用地案件1200多宗,涉及违法用地面积5000亩;通过清理土地“隐形市场”,催缴土地出让金近4亿元;督促开发利用闲置土地3000多亩。

  (四)积极改革创新,土地资源市场化配置工作稳步推进

  一是全面推广经营性土地招标拍卖和挂牌出让。2000年市政府颁布《南京市国有土地使用权招标拍卖暂行办法》,去年下半年明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅开发等各类经营性用地,全部实行招标、拍卖、挂牌方式出让。土地交易制度管理和土地交易规则已基本完备。地价市场形成机制逐步完善,设立了交易大厅,土地有形市场取得长足进步。至2002年下半年,全市所有经营性用地全部纳入招标拍卖挂牌出让范围,土地市场配置土地资源的机制已基本形成。仅2002年全市土地出让总收益85.11亿元。

  二是依法处置国有土地资产,支持企业改革与发展。配合企业改制,通过出让、出租、作价入股等灵活方式,依法显化和处置土地资产,支持国有企业改制、改组,发展生产、安置职工,促进工业企业产业结构调整和土地利用双优化。2002年全市通过土地变现为企业提供改制成本24亿元。今年1-6月份,市区通过优化配置土地资产,返还企业改革资金3亿多元。

  三是发挥土地储备融资平台作用,为城市建设提供资金支持。我市于2002年成立了土地储备中心,按照“举债经营、逆向运作”的经营思路,以“统一储备、统一供地、统一市场化运作”模式开创性地开展工作,为城市建设筹集资金。2002年全年储备土地519公顷,出让土地7幅计59公顷,出让总收益15.2亿元,上交财政老城改造资金7.28亿元。今年以来,土地储备又开始撬动重点、难点地区的旧城改造。实践证明,土地储备制度的建立,为规范土地市场秩序、加强土地市场的宏观调控管理、实现土地资源的优化配置提供了有效的运作平台。

  二、土地利用中存在的问题值得重视

  随着经济建设的快速发展,工业化、城市化的大力推进,社会各方对土地资源的需求日益增多,由此也给土地供应增加了很大压力,带来了不少问题。

  (一)建设用地指标偏紧,土地供求矛盾突出

  由于时值宏观调控、经济紧缩,我市1997—2010年土地利用总体规划中建设预留地指标不足。规划期内各类建设占用耕地指标为8880公顷。实际用地情况是,1997年—2002年,市级征用农地4500公顷,其中耕地2848公顷,原建制的五县仅2000—2002年征用农地3742公顷,其中耕地面积2993公顷,两项合计为农用地8242公顷、耕地5848公顷。可见,我市规划安排至2010年的建设占用耕地指标,至2002年已使用66%、所剩很少。

  尤其是郊县区划调整以后,招商引资力度不断加大,用地需求迅速增加,1997—2010规划的建设占用耕地指标已不能满足经济发展的需要。江宁区,规划期(1997—2010)建设占用耕地指标为1320公顷,已于2001年用完。新浦口区(含原浦口和江浦)规划期建设占用耕地指标合计为960公顷,而今年1-5月实际建设用地供应达856公顷,其中耕地面积404公顷。调查中,区县要求调整土地利用规划、调高用地指标的呼声很高。

  (二)土地规划执行不严,随意圈占土地

  在快速发展的热潮中,适时调整土地利用规划、增加用地指标是必要的,但要防止不切实际、摊子铺得过大。近年来,我市出现了开发区热、乡镇工业园热、大学城热。这其中有不少属于随意圈占、任意开发,其规划布局、用地指标都不在全市的统一控制范围。经调查,有的开发区面积已近70平方公里,超过规划面积10平方公里。有的区工业园规划面积已达20平方公里,还在以每年1平方公里的速度向外扩张。今年上半年,全市报批的用地项目中调整土地利用总体规划的有6.52平方公里,占报批总面积的15%。

  南京近年来还形成了一轮大学城圈地的热潮,已经出现了三、四个大学城,占用大量土地。仙林大学城,规划面积34平方公里。江宁方山大学城,规划面积24平方公里。

  (三)违法用地情况比较严重,依法管理难以落实

  表现为违反规划用地、未批先用、边报边用、少批多用甚至用地不报、越权批地、擅自下放土地审批权。据估算,我市近几年新建项目未批准征地的约占40%,未办理供地手续的约占50%。

  近年来,利用农村集体土地搞房地产开发的情况大量出现。全市利用集体土地开发房地产项目85个,占地2367亩,目前已建成住宅面积130万平方米,特别是城郊结合部的问题比较突出。以六合区葛塘镇为例,自1995年开始,该镇下属中山等行政村先后以中心村建设或贸易货栈等名义,在集体土地上兴建商品住宅楼73幢24万平方米,共3000多套。其中只有20%由本地村民购买,80%由外地农民和城镇居民购得。利用集体土地经营房地产,这不仅违法,而且破坏了土地管理的正常秩序,还引发了大量影响社会稳定的民事诉讼。

  有些地方违法违规出让土地,应招标拍卖挂牌出让的土地却协议出让,或低价协议出让,擅自减免地价。部分区县对房地产开发、商贸、旅游等经营性用地实行协议出让,有的经营性用地“招、拍、挂”流于形式,暗箱操作。有的地方“招、拍、挂”地块中仅有三分之一超过2家竞标,其余三分之一只有一家应标,这些出让价与出让底价相差不大。

  土地执法中还存在监察网络不健全、反应不及时、查处执行难等情况。特别是有些基层政府片面强调发展,法律意识淡薄,对违法用地的行为实行地方保护。这种状况客观上造成有关职能部门在有效介入、加强管理上困难重重,依法行政、严格执法的权威受到冲击和削弱。

  (四)集约化利用程度不高,浪费土地资源

  一是低效率用地。目前我市有国家级开发区2个,省级开发区7个,重点乡镇园区17个,其他乡镇及乡镇以下园区44个。据统计,全市各级各类开发区(园区)已使用土地面积10129公顷,进区实际总投资704亿元,建设用地投入强度较低,平均每亩不到50万元。有的乡镇工业园区平均每亩不到5万元。由于不少区县、乡镇园区的规划面积大、基础设施建设滞后、相应政策不配套等因素,造成招商难度大,入园的企业、项目少,从目前情况看,已经造成大量土地的闲置。

  二是低成本用地。出于竞争需要,各地竞相压低供地价格,不少园区出让土地的价格只相当于甚至低于征地的成本。郊县不少园区土地出让价格只有征地成本的二分之一。比较突出的是大学城,用地价格每亩只有四、五万元,低于省政府的最低控制价。由于价格低,不少入园企业占地面积远远超出其实际需要,变工业项目为开发房地产、娱乐城等。同样由于价格低廉,我市的不少大专院校都在或准备到大学城扩展,以致各个大学的占地越来越多。如此大规模的低价圈地,严重浪费了不可再生的土地资源。

  (五)大批集体土地被征用,造成大量农民失地又失业

  1997年以来,全市共征用集体土地20余万亩,拆迁农民房屋1000万平方米,撤消村民小组200个,出现了20多万的失地农民。今后,如果按每年征地10万亩计算,将逐年新增10万名失地农民。现行的征地办法,给予农民的补偿很低,南京市绕城公路以内的主城区劳力安置费最高标准为4万元/人,绕城公路以外的原五个县劳力安置费为1.5万元/人,靠这点钱是不可能维持离开土地后的长期生活的。有些地方的土办法地补偿费遭到层层克扣、截留和挪用。安置农民途径少,重新就业率很低。失地农民成为了种田无地、上班无岗、低保无门的新城市贫民。失去土地直接造成了他们的生存危机,也影响了社会的稳定。这个问题不解决好,将严重影响社会的稳定和政府在群众中的形象。

  三、切实保护可持续发展的后续资源

  土地资源是人类社会生存、发展的最基本的物质基础,管好用好土地是历史赋予人类的神圣使命。珍惜土地资源、切实保护耕地,是我国的一项基本国策和可持续发展战略。我们必须采取有力措施,科学、合理地做好土地的规划、利用工作,最大限度地保护十分有限的现有土地,为今后的可持续发展留有足够的后续资源。联系南京的实际,主要对策建议如下:

  (一)统一各级领导的认识,树立可持续的发展观

  发展是硬道理。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。我市在实现富民强市、“两个率先”的进程中,新一轮经济建设、城市发展高潮正在到来。现在,各地的积极性空前高涨,抓产值、抢进度、争项目、搞开发,你追我赶,争先恐后。这种热情应该肯定和保护。但也不能不看到,作为国土资源的管理者,有些党政领导认识上出现了偏差,有的只强调眼前的招商引资,大打“土地牌”,用大面积、低价格土地吸引人家投资;有的认为现有土地很多、粮食生产已经过关,多占些耕地无碍大局;有的盲目攀比,似乎谁的开发区大,谁引入的高校多,谁土地被圈走的速度快,谁就发展势头好、政绩大;还有的片面强调土地管理要服从发展需要,法规、规划应该变通,否则就是不支持发展,妨碍发展。要纠正随意占用土地、甚至浪费土地的现象,首先要帮助各级领导端正认识。

  一是正确处理当前发展与长远发展的关系。当前发展是基础,没有当前发展就谈不上长远发展。而长远发展是一个持续的发展过程,它要求每一个发展阶段中对资源的利用,应是合理的、适度的、面向未来留有空间的。也就是既要满足当代人的需要,又不对后代人满足其发展需要的条件构成危害。这正如群众所说,不能多占后代的土地换取今天的发展,不能用子孙后代的钱来建设现在的“城”。

  二是正确处理经济建设与依法用地的关系。要坚持发展为第一要务,围绕经济发展做好用地保障,努力满足建设用地的需求。同时,要增强法制观念,坚持依法办事,按照土地管理的法律法规和政策规定办事。要上好的项目、大的项目,需要多用一些土地,也应该按照有关规定,争取得到依法批准,而不能越权行事、自行其是。还要看到,经济发展的路子有多条,可以通过改革求发展,依靠科技促发展,深化企业内涵搞发展,而不能仅仅只靠多占地、铺摊子、拓外延去发展。

  三是正确处理建设用地与保护耕地的关系。土地是生存之本。保护耕地是一个大局,各个地区、各级政府对此都有义不容辞的责任。无论经济发展到什么程度,农业始终是国民经济的基础,粮食问题仍然是中国这样一个人口大国关系到国计民生的首要问题。我们要按照“一要吃饭,二要建设”的原则,按照国家下达的指标,切实加强耕地保护,尤其要加强基本农田保护。对于这一点,在任何时候都要牢记,不能掉以轻心,高枕无忧。

  (二)进一步做好规划工作,真正发挥规划的导向作用

  土地利用总体规划是土地管理的龙头,是城市总体规划和其他专项规划的基础,是城乡建设、土地开发的基本依据。规划的编制应尽量体现其科学性、前瞻性,规划的执行应维护其严肃性、承继性。这样才能真正发挥规划的应有作用。

  1、根据当前实际,尽早修编南京市土地利用总体规划

以满足城市合理用地和落实基本农田保护为主要原则,根据我市工业化、城市化发展、行政区划调整、实施沿江开发战略和重点工程建设等实际需要,尽早组织实施南京市土地利用总体规划修编工作,在动态中对原有规划做相应的调整。市域规划要统筹全局,超越地方和部门利益,同时要兼顾各地的实际需要;区县规划要服从全市规划,防止急功近利、无序竞争。要从严确定规划建设用地规模,加大对土地开发空间、时序安排的关注,为将来更大规模、更高水平的发展留有充足的余地和空间。为做好土地规划与城市规划、市级规划与区县规划的统一及协调工作,建议成立在市政府直接领导下的有关领导协调机构。

  2、坚持土地利用总体规划实施的严肃性

  建立规划督查制度,采取法律、行政、经济、技术等手段,依据土地利用总体规划严格审查城市规划、村镇规划的建设用地规模、各类项目的布局和用地,保证建设项目严格按照规划用途使用土地;加强监督检查,杜绝规划流于形式、土地利用随心所欲的现象。

  3、提高可操作性,实事求是地安排建设用地指标

  要从南京的实际出发,在经过一定的报批程序后,对目前有些区县过高的基本农田保护率和建设用地指标难以满足当前发展要求等情况,抓紧进行研究、调整,适当减少基本农田面积,增加建设用地指标。应在全市范围内,根据各地区发展的规模、特色、所处阶段及发展前景,合理分配建设用地指标。

  (三)强化依法行政,大力整顿土地市场秩序

  温家宝总理强调,“保护土地是一项基本国策,要实行最严格的土地管理制度。”我市应根据国家和省的有关部署要求,加大整顿土地市场秩序力度,严肃查处土地违法案件,促进土地市场的规范运行。

  1、强化土地开发、利用中的执法管理。加强土地执法监督,加大查处违法用地案件的力度。土地管理部门要加强土地利用监管,充实执法管理力量。各级政府对土地管理负有主要责任。能否依法办事,关键在于政府。各级政府的领导尤其是主要领导要从自身做起,不仅要带头守法,还要支持部门执法。这样,才能刹住土地利用中的违法行为。

  2、加强对经营性用地的供应管理,严格执行土地招标拍卖挂牌出让的相关规定。任何人不得擅自批准减免土地出让金,各区县在招商中不得竞相压价、低价出让土地,出让土地的方式、行为应定期向社会公布,接受社会监督。确需协议出让的地块,其地价应由政府集体审定,并不得低于政府公布的最低出让价。

  3、突出重点,规范土地市场秩序。要清理违规设立的各类开发区(园区)。凡是违反土地利用总体规划批准设立或擅自扩大的开发区(园区),不管什么名称,都应进行认真清理。未经批准的要抓紧撤并;擅自扩大规模的,要调整、纠正;违规供地的,要认真查处;违法设立的优惠政策,要立即废止。要按照市政府近期出台的有关规定,严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发等经营行为,对已经发生的要认真清理和处理。

  4、严禁任何单位、个人与乡村协议圈占集体土地,所签协议应一律视为无效。同时,积极推进集体建设用地流转制度改革,允许集体土地使用权进入土地有形市场进行交易,市有关部门要加强管理和监督,切实保证国家、农民、集体利益不受侵犯。

  (四)坚持合理开发和集约利用,提高土地利用效率

  1、建立科学合理的土地集约利用评价体系,提高土地配置效率。要组织力量加强这方面的调查研究工作,明确土地集约利用的具体要求和措施,尽早出台市政府的有关规定。

  2、加强宏观调控和政策引导,强化全市土地集中统一管理。严格限制土地供应量和年度的土地供应计划,各区县不得擅自突破。严格执行土地供应政策,坚持按土地规划、按产业政策、按建设用地定额指标提供用地。切实做到不符合规划要求的不供地,不达到一定投资强度的项目不供地,突破省政府最低价的不供地。各开发区和工业园区要提高生产性用地比例,市办的不低于60%,其它的不低于65%。市办的开发区每亩投资额不得低于200万元,区县办的不得低于80万元,重点乡镇园区不得低于50万元。

  3、严格控制大学城用地。大学易地扩建和新办大学要服从全市统一规划。对用地面积要从严掌握,实行新址、旧址合并计算。严禁以办学用地为名,圈占、炒作土地,搞房地产开发,随意集资建房。

  (五)采取切实有效的措施,保护失地农民的生存权益

  保护农民利益,是实践“三个代表”思想的重要体现。做好失地农民的安置补偿工作,不只是一个经济问题,更是一个政治问题、大局问题。我们要善待农民,不能亏待他们。省委书记李源潮同志最近强调,“切实保障农民的土地权益,建立合理的补偿机制,长久地解决失地农民的生计问题。”我们要认真贯彻这一指示精神,把工作做到实处。各级政府应高度重视农民的土地权益和生存需要。

  1、要从源头抓起,严格把好征地关。确需征地的,要严格履行法定程序,坚决杜绝随意占用农民土地的现象。在征地时要做到征地方案、补偿方案两公开,让农民对征地有知情权、参与权、监督权。

  2、调整现行的安置补偿政策。现行的对土地征用、房屋拆迁等补偿标准偏低,农民领到的补偿,很难去创业、自谋生路,也很难购置新房。对现行补偿标准,要抓紧研究,在一定幅度上提高,以使失地农民居者有其屋、生活有着落。对于市政、非市政项目用地补偿的不统一、重点与非重点项目用地补偿的不统一,要尽早并轨,不能用多个标准。

  3、建立基本生活保障制度。要把失地劳动力统一纳入城市就业培训体系,使其学会在城市就业的技能。对收入过低、经济困难的人员,要纳入城市低收入保障范围。对符合参保条件的人员,要多渠道筹集资金,为其办理社会养老保险统筹,使他们老有所养,无后顾之忧。

 

 

                市政协调研组

               二〇〇三年九月

成果应用:

该调研报告经政协南京市第十一届委员会第3次常委会通过,已形成《关于保护土地资源保障经济社会可持续发展的建议案》(宁政协发[2003]14号)报市委、市政府。 

蒋宏坤市长对建议案的批示:请金隆市长、市国土局认真阅研;盛金隆副市长批示:政协的建议案很好,有些建议我市已采纳,有的在今后工作中要加以吸纳。请市国土局办理答复件。 

刊用情况:该调研报告被中共南京市委办公厅(政策研究室)《调研参考》([2003]23号)刊用,转发给各区县、市各部门。

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