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报送《加快推进社会组织转型发展充分发挥其在社会治理中的重要主体作用的建议案》
[发布日期:2015-07-07]   本文已被浏览过: 次   字号:

  宁政协发 [2014] 22号

市委、市政府:

  为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,进一步深化社会领域的改革,构建现代社会治理体系,根据市政协年度调研工作安排,社会法制(民族宗教)委员会联合民进南京市委、九三学社南京市委、台盟南京市委就“加快推进社会组织转型发展,充分发挥其在社会治理中的重要主体作用”开展了专题调研。沈健主席、陆平贵副主席十分重视该调研,给予了很多指导和帮助。社法委年初就成立了专题调研组,制定了调研方案,赴北京、上海、广州、深圳等地学习取经,了解社会组织建设情况、改革举措和创新做法;同时对我市社会组织建设情况进行了全面的调研,走访了市社科院、市律师协会,考察了玄武、秦淮、浦口等区社区社会组织发展和管理情况。通过调研基本掌握了当前社会组织建设发展的趋势、创新举措及成功经验,我市社会组织建设的特色优势及存在问题,经过分析、研讨、思考形成调研报告初稿。此后分别征求了市民政局、民进南京市委、九三学社南京市委、台盟南京市委和专家学者意见,几经修改完善经市政协十三届二十二次主席会议协商审议,形成了《加快推进社会组织转型发展,充分发挥其在社会治理中的重要主体作用的建议案》,供市委、市政府决策参考。

  附:《加快推进社会组织转型发展,充分发挥其在社会治理中的重要主体作用的建议案》

 

 

  

  政协南京市委员会

  2014年11月26日

 

  

  

  关于加快推进社会组织转型发展充分发挥其在社会治理中的重要主体作用的建议案

  (2014年11月26日政协南京市第十三届委员会第二十二次主席会议通过)

  社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分,是社会治理的重要主体和依托。近年来,我市就社会组织建设改革进行了积极有效的探索,激发和释放了社会组织在社会建设中的活力,为“和谐南京”“幸福都市”建设,发挥了不可替代的作用,但是在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新形势下仍有许多需要创新、完善和提高的地方。

  一、我市社会组织建设的特色与创新

  我市坚持改革创新、先行先试和需求导向,在社会组织建设方面勇于创新积极实践,形成了自己的特色优势。今年2月,被评为“全国社会组织建设创新示范区”。截止6月份,全市登记备案的社会组织28000多家,其中登记注册的社会组织9184家,连续三年社会组织增长率保持在17%以上,社会组织快速稳步发展,为和谐南京建设打下了良好的社会基础。

  政策制度创新激发社会组织活力。近年来,我市相继出台了《南京市行业协会管理办法》、《社会组织登记制度改革实施意见》、《进一步促进社区社会组织发展的指导意见》、《关于进一步推进社会组织改革发展的实施意见》、《关于进一步提升社会组织社会治理和服务能力的意见》等政策措施;将“推进社会组织改革发展”列入市综合改革,力促行业协会商会类社会组织与行政机关“四脱钩”;对行业协会商会、科学技术、公益慈善、城乡社区服务四类社会组织实行直接登记;允许按国民经济行业分类的小类标准设立行业协会,同一行业可按产业特点、经营方式和服务类型分设协会;降低城乡社区社会组织登记门槛,各区可结合实际情况制定注册资金、住所、人员配备、资金帐户管理等要求;开放异地商会的区级登记权限;允许民办非企业单位分设民办非企业单位,申请市级区划冠名民办非企业单位可选择在市或区民政局办理;新申请成立市属社会组织的注册登记审批时限,由原来规定的60日缩短为10个工作日,已成立的市属社会组织办理变更事项,审批时限由原来规定的30日缩短为5个工作日。专门设立行政审批服务处,挂靠市社管局,将社会组织登记、年检、评估等审批职能全部归集到审批服务处,统一纳入市政务服务中心窗口办理,实现“权责一致,一口对外,集中服务”。持续的政策创制,为社会组织发展创造了宽松环境,形成了社会组织注册登记和备案数量快速增长的发展势头。

  政府职能转移拓宽社会组织功能。以“公益创投”为抓手,按照市场化原则,公开平等竞争,将政府职能以服务外包的形式转移给社会组织;公益创投第一期资金投入1400多万元,其中市级财政安排600万元,带动区县配套800多万元;去年全市公益创投资金增加到2000多万元,其中市财政安排800多万元,带动区县配套1000多万元;市级财政每年安排不少于300万元的专项资金,直接补助经社区群众认可、在社区产生的小型社会服务项目。规定所有项目必须由登记注册的社会组织来承接,仅此一项措施,全市社会组织登记率提高了2个百分点;持续不断的资金投入为社会组织生存发展提供了经费来源,而公平竞争客观上也倒逼社会组织提高服务能力与品质。市民政局主动将自身的权力和资源拿出来,在市级部门中率先启动向社会力量购买公共服务,出台《南京市民政局购买服务实施办法(试行)》,梳理局机关工作职能外包清单,将评估、培训、考核等事务性服务项目转移出去,进行公开竞标,涉及福事、基层政权等14个处室共52项,总金额750多万元,吸引了31家社会组织、企事业单位应标。全市由财政部门牵头,还梳理出政府购买公共服务清单,制定了全市政府转移职能购买服务目录。今年3月,民政部李立国部长就此连续两次作出批示,对这项工作给予了高度肯定,要求在全国进行推广。

  专项培育提升社会组织品质。启动社会组织专项培育计划,助推社会组织提优增强。一是列入专项培育的新注册登记社会组织可比照城乡社区社会组织,在注册资金、住所、人员配备、资金账户上享受优惠,其中居家养老服务类社会组织实行“零门槛”登记;二是列入专项培育的社会组织优先承接民政部门购买服务项目和申报公益创投,2014年度市区两级公益创投资金50%以上用于对养老服务类项目的资助和购买;三是入驻各区培育孵化基地的社会组织中养老服务类占比不少于50%,儿童服务类社会组织不少于15%,调解治理类社会组织不少于10%。社区公共设施资源对专项培育社会组织无偿开放。

  府校企社合作彰显社会组织优势。2013年、2014年连续两年成功举办了社区暨社会公益服务项目洽谈会。2013年9月份,设立“公益创业梦工场”,招录驻宁高校的大学生入园进行公益创业。2013年11月,举办了府校媒企社合作项目签约仪式,发挥南京高校集聚、媒体众多、企业发达的优势,组建了市级专家团队,成员覆盖开设社会学系或社会工作专业的高校、主要媒体及相关部门,定期会商会诊社会组织改革发展,并引导和扶持其创办公益服务项目。有12所高校成立32家公益社会组织,专门筹划公益项目,2013年高校社会组织成功申领省市区公益创投项目16个。府校企社合作加强了社会组织的横向联系,形成了网络化的社会组织发展格局。

  弘扬公益事业凸显社会组织作用。全市社会组织坚持以人为本,走人性化、项目化、社会化发展之路,主动适应形势,发挥了政府与市场不可替代的作用。青年志愿者协会在亚青会和青奥会期间,赛会志愿者和城市志愿者以真诚的微笑和周到的服务,赢得了来自世界各地宾客的敬重,被誉为南京“最美名片”,成为南京青奥会的一项重要遗产。全市各类养老服务机构、医疗康复中心为孤寡老人、残疾人等弱势群体提供大量无偿或低偿服务。市关心下一代协会坚持不懈地对青少年进行爱国主义、集体主义、社会公德、家庭美德教育,引导青少年树立正确的理想、信念和价值观,不断提高青少年的思想道德素质。全市各级慈善协会开办的110多家慈善超市,每年募集款物1000多万元,救助困难群众10万多人次。人民调解委员会常年开展法制宣传教育,及时调处民事纠纷,成为基层稳定的减压阀和安全阀,化解了大量社会矛盾,促进了社会和谐。南京市见义勇为基金会以崇尚见义勇为精神的鲜明导向,构建规范见义勇为工作的科学机制,打造见义勇为事业的精干队伍,凝聚支持见义勇为行为的强大力量,为褒扬见义勇为壮举,传承中华美德、弘扬社会正义作出了巨大贡献。

  二、我市社会组织发展中存在的问题

  我市社会组织经过多年的发展已经打下了良好的基础,在社会建设、社会管理、社会服务中发挥了重要影响和作用。但是我国仍处于社会变革转型期,从社会管理走向社会治理的路还很长,社会组织管理体制还没有真正从“政府包揽一切社会事务”的传统体制中走出来,老百姓的思想观念也还停留在“有事就找政府”的习惯性思维模式中,部分社会组织还带有较为浓厚的计划经济时代色彩,相当比例的社会组织内部法人治理结构没有真正建立起来,这与“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标相比、与区域性中心城市的定位相比、与“苏南现代化建设示范区”目标相比还存有一定的差距。具体来说有以下几个方面:

  规模总量与社会治理需求之间存在差距。每万人拥有社会组织的个数是社会组织程度和文明进程的一个重要标志,在《苏南现代化建设示范区规划》中有明确的量化指标,要求每万人拥有社会组织数不少于8.8个;世界发达国家和地区每万人拥有社会组织数一般超过50个。目前北京11.1个、上海8.1个、广州8个,我市在11个左右。从数量上看我市已经是走在全国的前列,但是目前社会组织与百姓生活联系还不够紧密,大部分人感受不到身边社会组织的存在,社会组织的服务还没有真正深入到百姓生活之中,从未来社会治理的需求来看,总量上还是不能满足社会领域改革发展的需求,仍然要加快发展。

  结构类型与多样化需求之间存在差异。我市社会组织发展较快,但总体上还处于初期阶段,呈现出“四多四少”的现象,有政府背景的社会组织多,自发成立的社会组织少;社区类小微社会组织多,上规模有影响的社会组织少;行业类社会组织多,专业性强的社会组织少;文体类社会组织多,公益慈善和服务类社会组织占比偏少。尤其是能够承接政府职能转移的社会组织不多,社会组织参与社会治理的能力相对薄弱,需求量大的服务类社会组织覆盖面不广,结构分布不尽合理。如:一个区有近一半(49%)的社会组织发起单位是政府相关部门,个人发起的社会组织仅占20%,还有26%的社会组织是由区体育总会、社区居委会、村委会等发起的,大部分是各职能部门为推进工作在基层设立的“腿”,如残疾人协会、老龄协会、关心下一代协会、环保协会、计生协会、商会协会、平安互助协会等,而真正群众需求最迫切的专业社会服务类社会组织相对匮乏。

  运行体制与社会治理需求之间存在脱节。由于历史原因,部分社会组织特别是行业协会商会行政化倾向严重,政府组织与社会组织的边界不清,其中的主要组织成员有的也是由政府行政部门在职或退休人员兼任,“半官方”性质的社会组织自身缺乏工作创新,行政依附性强,等、靠、要思想严重。自主发起、完全民间性的社会组织,多为登记管理体制改革后发展起来的,数量较少,规模较小,资金来源不稳定不充足,有的办公条件都不具备,生存困难,活动开展不够正常。还有部分社会组织没有建立健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构。会员(会员代表)大会、理事会、监事会制度不够完善,决策、执行、监督分立的不多;自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的机制没有真正形成。少数社会组织存在组织机构不健全、内部制度不完善、民主管理不到位、财务管理不透明等问题;个别社会组织活动不规范,趋利化问题突出,收费不合理,违规违纪现象时有发生。

  监管能力与社会组织发展需求之间存在缺位。社会组织遍布整个社会,涉及社会的各个角落,非民政一个部门力量所能及,现行的监管体制,导致监管能力相对薄弱。一是法制体系比较滞后,国家尚未出台《社会组织法》,监管缺少强有力的法律依据;二是全市统一的监管机制还没有建立起来,工商、税务、财政、金融、审计等部门间没有建立起横向联系,信息沟通不畅,协调不够充分;三是行业指导弱化,特别是四类社会组织实行直接登记后,原业务管理部门的指导、监督作用削弱;四是社会监督不充分,信息公开不充分制约了舆论监督、社会监督等作用的进一步发挥;五是登记管理机关人员少,监管人员普遍不足,现有工作人员只能满负荷忙于日常事务,监管手段信息化滞后,跟不上形势发展。

  三、加快推进社会组织转型发展的对策建议

  加快推进社会组织转型发展,是建立现代化社会治理体系的一项重要任务,需要改革社会组织管理体制,将计划经济下形成的“依附型”社会组织管理体制机制,转变为市场经济下的“自治型”现代社会组织体制,需要把改革开放后日渐强大的社会力量,通过现代社会组织汇聚起来,从而充分调动社会力量,激发和释放社会活力,形成“治理”与“善治”的新局面。

  坚持改革创新,构建现代化社会治理体系的大格局。要充分认识发展社会组织在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用,社会组织发展要坚持改革和创新精神,要在政治、经济、科技、文化、环保等各个领域中加快发展,要在全市现代化建设的大格局中发挥作用。要把思想解放到位,政府对于社会组织的注册登记、运行、管理不要过多干预,多一些引导少一些管制,从政策上解除社会组织发展的瓶颈,促进社会组织全面发展。目前首要的是加快发展,应遵循“法无禁止即可为,法无授权不可为”的准则,把《江苏省四类社会组织直接登记管理暂行办法》,我市《关于进一步提升社会组织社会治理和服务能力的意见》落实到位,切实做到行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记,确保政策在执行过程中不缩水不走样。要加快实现行业协会商会类社会组织与行政机关真正脱钩。坚持以服务大局、积极稳妥、社会化市场化、政社分离为基本原则,做到人员、办事机构、财务、资产与行政机关完全剥离,进一步理顺与行政机关或事业单位的关系,理清职责权限,理顺人事管理关系,理顺党组织关系,使行业协会商会真正成为人员自聘、资金自筹、活动自主的现代社会组织。

  树立主体理念,加强整体谋划和顶层设计。现代社会组织是政府加强与社会联系的重要桥梁纽带,是满足社会多元化需求的网络型体系。国际社会通常把社会组织列为与政府组织、市场组织并列的第三部门,重视发挥社会组织作用是现代化国家社会发展的普遍经验。要以党的十八届三中、四中全会精神为指导,把加快社会组织转型发展列入正在拟制的“十三五”规划。一是把培育发展社会组织纳入国民经济与社会发展整体布局。进一步明确社会组织的地位、作用与建设目标,不断完善社会组织建设的法律、政策体系。加快政府职能转移,建立政府购买公共服务机制,逐步加大财政投入力度,建设综合监管公共服务基础信息平台,提升社工人员的专业化职业化水平,做好社会组织等级评定,构建社会组织诚信体系,促进社会组织品质提升,形成社会组织改革发展的纲领性文件。二是正确处理政府和社会的关系。按照政社分开、管办分离的原则,政府退出社会组织日常事务管理,转移到政策制定、依法监管、扶持支持的角色上来,推进社会组织明确权责、依法自治发挥作用。三是通过“枢纽型”社会组织体系建设,将人民团体的传统优势与社会发展的新形势、新任务有机结合,使桥梁纽带作用得到更充分的发挥。

  加大职能转移,拓宽承接范畴和参与渠道。十八届三中全会要求“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。”要向社会组织开放更多的公共资源,把适合社会组织承担的社会事务,交由社会组织来做。制定政府向社会组织转移职能目录,科学评估具备资质承接政府转移职能和购买服务的社会组织。将购买公共服务列入政府采购范畴,由政府采购中心会同相关部门编制公共服务采购方案、确定公共服务采购方式、实施公共服务采购流程以及对社会组织购买或企业购买的合同履行进行管理监督;政府采购中心应负责社会组织采购规范制定、信息统计、绩效评估等业务,促进社会组织承接服务的规范与效率。将教育、卫生、就业、养老等基本公共服务职能向社会组织转移列入综合改革,各相关部门应制定“购买公共服务清单”,以服务外包的形式由政府采购中心向社会统一发布,让更多社会组织平等参与竞争,择优购买服务。新增公共服务职能交给社会组织,不再设立新的事业单位。逐步厘清政府与社会的关系,将原本属于社会组织的职能归还社会组织,发挥好政府与社会的两个积极性,形成政府与社会共同发展进步的全新格局。

  市区两级设立社会组织培育发展财政专项资金,列入年度财政预算,一是用于社会组织初创期经费补贴、房租经费补贴、人员经费补贴、?活动经费补贴、党建经费补贴,表彰奖励诚信守法、严格自律、贡献突出的社会组织,培育扶持有利于经济建设和社会发展的社会组织等。二是用于扩大社会组织孵化基地建设规模,在现有社会组织孵化基地的基础上,实现孵化基地提档升级。三是用于支持枢纽型社会组织、引进支持性社会组织,形成社会组织发展链的“上游组织”,并使这些“上游组织”带动、引领“下游”中小社会组织的发展。通过发挥“上游组织”、枢纽型社会组织的支持与引导作用,为社会组织发展提供专业培训、技术孵化、投资融资、管理咨询、信息发布、公共服务产品推介等服务项目。

  改革监管格局,抓好等级评估和人才培养。建议将市区社会组织管理局升格为副局(副处)级单位,赋予相应职能,按照社会组织登记数50:1比例配备人员编制,配强社会组织执法队伍,保障工作经费,建立定期培训机制,不断提高管理服务水平,确保事中事后监管到位。完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督,实行社会组织信息公开和评估制度,健全失信惩罚、违法退出机制。成立社会组织评估委员会,委员会组成包括登记部门、业务指导部门、社会组织代表、会计师事务所、律师事务所、高校、社会组织研究机构等方面的专家。评估指标主要包括组织建设、内部治理、工作绩效、社会评价等主要内容,使评估进一步规范、科学、量化,具有较强的操作性。建立市级层面的综合监管机制,降低“门槛”后必须加大监督的力度,由民政、公安等相关部门对非法组织联合执法,加大执法监察力度,强化监督执法职能,涉外的社会组织需邀请外事部门参与监督。

  目前社会组织专职人员相对较少,急需培养专业人才。要把社会组织人才队伍建设纳入“市人才”建设规划,努力建设一支专业化、职业化社工人才队伍。重点抓好三个层面人才培养:一是社会组织管理层,要规范其领导产生机制和民主监督机制,实行秘书长聘任和培训上岗制度,增强其管理能力。在党校或社会主义学院开设社会组织培训课程,培养一批具有国际视野、富有创新精神的社会建设高端人才;二是社会组织工作层,要逐步建立职业规范,建立专职工作人员资格认证制度,提高工作人员待遇,促进其向专业化、职业化、年轻化方向发展;三是社会组织的成员层,要通过各种平台,选拔、培养积极分子和骨干,扩大社工人才队伍。制定社会组织人才薪酬标准,有效保障社工人才的薪资待遇,为吸引社工人才创造条件;完善适合社会组织特点的人员流动、入户、工资福利、职称评定、档案管理、招聘等配套措施。倡导党团员、公务员、大中专学生积极参与社会组织公益活动,推动社会公众在参与中了解和支持社会组织,为社会组织发展创造良好的社会环境。

  大力发展民非单位,做大做强品牌。民办非企业单位因为拥有字号、组织形式开放以及多领域、多层级等特点,与社会团体、基金会相比,是最容易设立、最便于公众参与、最有发展前景的社会组织,大力发展民办非企业单位对于提供社会就业、整合公益资源、扩大公共服务、激发创新活力、促进社会转型将起到深远的积极作用。民办非企业单位可以做得很大,很有品牌影响力,产生强大的社会效益。我市的民办非企业单位尚处于发展起步阶段,成熟度还不高,规模大影响力大的品牌还不多,与经济社会发展现实和人民群众的需求相比落差较大;要加强制度创新和机制创新力度,加快民办非企业单位的发展进程,大力发展非营利性的学校、医院、科研机构、社会福利院等,不断扩大提供社会公共产品的范围,满足人民群众日益增长的物质文化需求,对于建设幸福都市、和谐南京具有十分重要的意义。要把民办非企业单位建设纳入到经济建设和社会发展大局中加以规划,研究制定民办非企业单位税收优惠和减免的具体政策措施。

  建立协商民主制度,引导规范有序发展。社会组织是构成整个社会的基本单元,完善社会组织协商民主机制,有利于加强党委、政府与群众的联系,要拓宽党委、人大、政府、政协和其他机构与社会组织的协商机制,发挥社会组织的独特优势,促进社会主义协商民主,扩大公民有序政治参与;在制定政策、实施重大决策过程中,注重广泛听取社会组织的意见和建议,提高社会组织对公共事务的参与度。要适当增加社会组织人士在党代表、人大代表、政协委员中的名额,建立由社会组织管理部门提名推荐,组织、统战部门联合审核的社会组织优秀人才推荐机制。要在社会组织内部建立协商民主制度,保证权力在阳光下运行,不断完善科学民主决策、合理分工、会员(代表)大会、理事会议、常务理事会议、监事会等规章制度,保障健康有序发展。

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